"아빠, 조례가 뭐에요?"

어린 자녀로부터 조례의 뜻, 법과 조례의 차이점에 대해 기습 질문을 받았다고 가정해보자.

"조례? 음. 법은 국회의원들이 만드는 것이고, 조례는 지방의회 의원들이 만드는 것이지."

"어떻게 만드는데요?"라고 바로 추가 질문이 나온다면, 쉽게 설명을 해줄 사람은 아마도 흔치 않을 것이다.
필자가 똑같은 상황에 처하게 됐다는 전제하에 법과 조례에 대한 이야기를 해보고자 한다.

법령체계는 일반적으로 헌법, 법률, 시행령, 조례, 규칙으로 나뉜다.

먼저, 헌법은 국민의 기본권부터 국가 권력의 구조와 형태 등 가장 중요한 규범을 정하고 있는 법으로서 국민들이 직접 투표를 통해 최종 결정권자가 되므로 법 최고의 지위를 갖는다.

다음은 법률로서 생활속에서 사람들이 흔히 '법'이라고 말하는 것이다. 선거로 선출된 국회의원들은 국민들이 위임해준 입법권한을 갖고서 국민 대리인의 자격으로 헌법 실현을 위한 각종 법률을 국회에서 제정한다. 헌법 조항보다 구체적으로 국민의 권리·의무에 관한 사항을 규율하며, 행정의 근거로 작용하고 있기 때문에 법체계상 법률이 가장 중요한 근간이 된다고 할 수 있다.

시행령은 법률이 헌법보다 조금 더 구체적인 사항을 규율하고 있기는 하나, 집행에 따르는 세세한 내용 모두를 담을 수는 없기 때문에 시행령에 위임해 정부가 관련 세부규정을 만들 수 있도록 한 것이다.

예컨대, 주민등록법 제7조에서 시장·군수의 주민등록표 작성, 기록 관리 보존에 대한 의무규정을 두고, 같은 법 시행령 제6조에 주민등록표 작성서식, 세대원 기재 순위 등 집행에 필요한 상세규정을 마련하는 방식이다.

이와 같은 시행령은 대통령령, 총리령, 또 각 정부 부처의 부령 등이 있으며, 국무회의 의결 등 일련의 내부 의사결정 단계를 거친 후 정부가 발행하는 관보에 실리면 효력을 갖게 된다.

법령 체계상 헌법과 법률, 정부 시행령 다음에 위치하고 있는 법규가 '조례와 규칙'이다. 일반적으로 이 조례와 규칙을 일컬어 '자치법규'라고 한다. 자치법규는 국회와 정부가 아닌 지방자치단체가 주체가 돼 제정하며 그 범위와 권한은 헌법 및 지방자치법에서 보장하고 있다. 헌법에서는 지방자치단체가 주민 복리에 관한 사무의 처리와 재산의 관리, 자치에 관한 규정을 법령의 범위 안에서 제정하도록 하고 있고 지방자치법 관련 조항에서는 조례와 규칙의 제정 대상 사무와 범위를 정하고 있다.

조례는 법령의 범위 안에서 지방자치단체의 권한에 속하는 사무에 관해 지역주민의 대의 기관인 지방의회가 정하는 규범이며, 규칙은 이러한 조례를 집행하기 위해 시장·군수 등 지방자치단체 장이 정하는 규범이다. 이렇게 제정된 자치법규의 효력은 해당 지역에만 한정된다는 점이 국회에서 제정한 법률이나 정부의 시행령과 다른 점이다.

그렇다면 자치법규는 어떤 과정으로 만들어지고 시행이 되는 것일까? 가령 경기도가 '경기도 쓰레기 줄이기 및 자원재활용에 관한 조례'라는 새로운 조례를 만든다고 할 때 그 과정을 살펴보자.

먼저 주민의 대표인 도의원이 조례안을 발의하거나 도지사가 조례안을 만들어 의회에 제출해야 한다. 이때 안건으로 접수되기 위한 필수 조건은 도보나 인터넷 등을 활용해 20일이상의 기간을 두어 조례 내용에 대하여 주민, 관계기관 등이 의견을 제시할 수 있도록 사전 입법예고 절차를 거치는 것이다.

사전절차 이행을 통해 의회에 접수된 조례안은 교육, 문화, 복지 등 각 분야별 예산과 조례를 심의·의결하기 위해 구성된 의회 내 여러 상임위원회 중 소관 위원회로 회부 되어 심사를 받게 된다. 조례 발의자의 조례안 내용에 대한 설명과 질의·답변, 토론 등의 심사 과정을 거쳐 상임위원회 의결 절차를 밟는다.

상임위원회에서 의결된 조례안은 본회의에 상정 되고, 조례를 심사한 해당 상임위원회 위원장의 심사보고, 질의 토론 과정을 거쳐 표결에 부쳐지며 재적의원 과반수 출석과 출석의원 중 과반수가 찬성을 하면 최종 의결이 된다. 도의회 의장은 의결된 조례안을 의결된 날로부터 5일 이내 도지사에게 이송하고, 이송 받은 조례안을 도지사가 20일 이내 도보 게재를 통해 공포하면 '경기도 쓰레기 줄이기 및 자원재활용에 관한 조례'는 비로소 도 조례로서의 효력을 갖게 된다. 조례의 시행일과 효력발생 시점은 개별 조례의 부칙 규정에 따라 다를 수 있으나, 통상 공포한 날부터 시행 하는 것이 일반적이다.

이 같은 과정으로 탄생된 조례의 목적 달성과 행정집행을 위한 세부기준은 앞서 예로 든 법률과 시행령의 관계처럼 규칙에 위임하여 제정한다. 규칙은 각 지방자치단체의 '조례규칙심의회'라는 내부 의사결정 기구에서 심의를 받고 최종 의결이 되며, 의결된 규칙은 도보 등에 실어 공포가 되면 또 하나의 자치법규로서 효력을 갖게 되는 것이다.

전국 17개 시·도 광역지방자치단체 중 한곳인 경기도의 자치법규 수는 2018년 현재 기준조례 787건, 규칙 196건이 있다. 비단 경기도뿐만 아니라, 전국 각 시·군·구의 기초자치단체에서도 지역 실정에 맞는 자치법규 제정·운영을 통해 지역의 발전과 주민의 삶의 질 향상을 꾀하고 있다.

/박형규 경기도의회 입법정책담당관

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